中国古代县级建制从什么时候开始

2023-11-11 20:39:23

中国古代县级建制从什么时候开始

一、摘要

我国目前基本上沿袭了汉末三国以来形成的三级区划的规则，只是行政区划继续下沉，到了乡镇这一级，实际控制力更是到了村庄一级（目前有行政村，古代只有自然村）。

历朝历代，中国基本上都是施行秦始皇最终创建的郡县制，只是郡县之上是不是还有更高的一级区划的问题。至于向下，也只有共和国成功的将行政管理跨过了县这一级。

二、秦汉三国两晋南北朝

秦汉时期，大致是郡县两级。秦朝时，郡有郡守，县有县令或县长。汉景帝时，把郡守改成了太守。汉武帝时期，又把全国划分为十三州部，开始设立州。但这时的州是虚设的，只是一个监察区，只设置刺史一人，没有实际的行政长官。王莽篡汉时，一度搞过州牧，那时是真的“州-郡-县”三级了。王莽的新朝覆灭后，东汉又恢复到“郡-县”两级。

此处顺便说一下刺史，它不过是朝廷中的御史在地方的替代品，只是个丞相系统的监察官，是对原来御史主导的监察制度的补充。刺史是很小的官职，权力和地位比郡守、太守小多了、低多了，更不要说和州牧比了。

举个例子。汉代没有后世的官品（它从魏晋时期才开始搞，北魏时成型），官员的级别高低是通过“秩”（俸禄）的多少来体现的。刺史只是六百石，大县的县令是六百至一千石，小县的县长是三百至五百石，太守是两千石。

到了东汉末年，朝廷派驻各州的刺史纷纷想办法扩权，把自己变成了王莽时期曾经搞过的州牧，州就又开始实际上成为一级行政区划，这样就又是“州-郡-县”三级了。

州牧权力很大，很容易让地方尾大不掉，形成割据势力。南北朝时，中央朝廷为了加强控制，就开始多设置州，把每个州都改的很小，后来州郡都差不多大了。到了南北朝后期，虽然名义上是“州-郡-县”三级，但实际上已经慢慢过渡为“州、郡-县”两级了。

三、隋唐两宋

到了隋朝，隋文帝时，撤销郡，除雍州牧外，州的长官均为刺史。隋炀帝时，又改州为郡，改刺史为太守。

隋朝把州给取消了，只保留郡。唐朝建立后，又把郡改称州，把太守改成刺史。到了玄宗时，又改州为郡，改刺史为太守。唐肃宗时又恢复初唐旧制。

总之，隋、唐时期，州、郡相同，刺史、太守也是相同的，都是实际负责州郡这一级行政事务的政务官了。

到了宋朝，则把一些比较重要的州改为府，但和州还是平级。宋以朝臣出知州（或知府）事，所任即隋、唐太守、刺史之职，也经常用后者来代称本职。例如欧阳修撰《丰乐亭记》时自称刺史，撰《醉翁亭记》时又自称太守，就因为刺史与太守早无区别。

隋唐宋时期，道、路开始逐渐成为最高的一级行政区划，中国的行政区划进入了道（路）制时期。“道”在秦朝开始出现，起初跟县同级别，专门使用于少数民族聚居的偏远地区，《汉书》地理志解释为“有蛮夷曰道”或者“县主蛮夷曰道”。

到了隋唐时代，出兵征战经常以方位路向加以命名，为“某某道”，该方面军主将称“某某道行军大总管”。后来唐朝在内务民政上也使用此名词，在撤并郡县（或州县）之初，一级行政区较少时仅作为监察和地理单位。在后来州县增多之后，逐渐成为实质性的一级行政区，由“州、郡－县”二级制演变为“道－州、郡－县”三级制。

唐中叶后，也就是在节度使制掌握地方实权后，“道”日渐演变为对一个节度辖区的称呼，“道”实际上已名存实亡，和初唐、盛唐时的意义有所不同。不少节度使所辖之地虽称道，但道制行政区划已混乱不堪。

到了宋朝，最高行政区划改为“路”，路略似唐之道，是仿唐代的道制而置。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。

四、元明清

元朝时，行省成为了最高的一级行政区划，后来被明清沿袭。行省是行中书省的简称，民间简称“省”，是直属中央政府管辖的一级行政区。根据学者钱穆的说法，“行中书省”意为“行动的中书省”，即中央政府为维护其统治在地方行政上所设的全权机关。

同时，作为行政区域名，路也被元朝保留下来了。但宋代的路的地位相当于明清的行省，而元代的路仅相当于明清的府。元朝还增加了直隶府和直隶州，直接隶属于行省，和路一级。剩下的则称散府、散州。各类府、州，还是府大州小。

明朝时，取消直隶府，府也成为了高于州的一级机构。但部分重要的州还是直管，叫直隶州。直隶州和散州都管县。到了清朝，发现这样太乱了，就规定只有直隶州才能管县，散州就相当于大县，不能再管县了。这样清朝就是：省-府-县或省-直隶州-县或省-府-散州。

五、特殊行政区划

顺便说一下，宋元明清四朝的一些特殊的地方行政区划和官员设置。

1、宋朝

宋朝时，路一级，府、州、军、监为一级，县为一级。府为体制较尊的地区，比如首都、陪都等；军一般是军事重镇或要冲；监设在一些主要的工矿牧盐等重要物资产区。

2、元朝

元朝也有军，有些直隶于行省，有些归路统辖。元朝还设置了安抚司于四川、湖广少数民族地区。类似的，明、清沿置，均设安抚使司。元朝的安抚司都直隶于路。此外，元政府还设立了宣政院（初为总制院），除掌管全国佛教事宜外，还负责统辖青藏高原（今西藏）地区的军政事务。

3、明朝

明朝施行的是三司制度，但逐渐形成了督抚制度。明朝时为了表示和元朝的区别，故意把行省称作承宣布政使司，简称“布政使司”、“布政司”、“藩司”，不称“行省”。在正式的文件中，避免使用元朝的“行省”一词，所以在地名下加“等处”。另外，各行省还设有都指挥使司，主管一省军户卫所番汉诸军，听命于兵部和五军都督府。另外还有负责监察司法的提刑按察使司，听命于刑部，掌管司法权。

明朝实行一省分置都、布、按三司的制度，原为防止地方权力集中，不过在实际使用中体现出一定的不便。所以到宣德以后，开始派部（六部）、院（都察院）大臣以总督和巡抚的名义督抚地方行政。景泰朝之后总督和巡抚基本成为各省常制，凌驾于“三司”之上成为一省甚至跨省的最高长官。还有同时兼任巡抚与总督的情况，称督抚。此外，还有以监察御史为巡按，任监察之职。

4、清朝

清朝沿袭明制，保留各承宣布政使司，但布政使司辖区直接通称为“行省”，并在各省布政使之上设置固定制的总督、巡抚掌管全省军民事务，成为标准建制。布政使成为总督、巡抚的属官。清代省以下的各级行政区划单位基本上是沿用明制，所不同的有以下几点：

①增加了行政区划单位——厅。这是清代在新开发地区所设置的区划单位，有直隶厅和散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，绝大多数不领县；散厅隶属于府，与散州、县相平行，成为最基层的行政区划单位。

②在元、明两代不论是直隶州，还是散州，一般均领县。在清代省辖的直隶州才领县，而府辖的州则不领县。即：省下辖府和直隶州，府下领散州和县。

③在东北、外蒙、新疆、科布多、西藏、青海等边疆地区则设立五个将军辖区、参赞大臣辖区、西藏办事大臣及达赖喇嘛辖区、西宁办事大臣辖区等。在边远辖区和省，除了在部分农业区设置府、州、县外，在内蒙古、外蒙古、新疆、青海以及东北地区，建立盟、旗行政区划单位，南疆（回部）以七座城池为单位。盟相当于内地的府，旗相当于内地的县，在西藏则设立营。

六、附录

1、历朝历代行政区划层级变迁简表

秦朝：郡--县

汉朝：（州）--郡--县（州是虚设）

汉末至隋初：州--郡--县

隋朝：郡（州）--县

唐朝：道--州（郡）--县

宋朝：路--府、州、军（辖县的）、监（辖县的）--县、军（不辖县的）、监（不辖县的）

元朝：行省--路、直隶府、直隶州、军--散府（可以不辖县）、散州（可以辖县）、军、安抚司--县

明朝：承宣布政使司等处（相当于行省）--府、直隶州--散州（可以辖县）--县

清朝内地：省--道（虚设）--府、直隶州（辖县）、直隶厅（少数辖县）--散州（不辖县）、散厅（不辖县）、县

清朝边疆：将军辖区--盟--旗

民国：省、院辖市、地方、行政区--县、市

共和国：省、直辖市、自治区、特别行政区--地区、地级市、自治州、盟--县、县级市、自治县、旗、自治旗、市辖区、特区、林区--乡、镇、民族乡、街道办

2、历朝历代行政区划层级变迁统计表

秦朝：2级

汉朝：2级

汉末至隋初：3级

隋朝：2级

唐朝：3级

宋朝：3级

元朝：3级或4级

明朝：3级或4级

清朝：3级

民国：2级

共和国：4级

七、周边

最后，补充说明六点周边内容：

1、汉代所谓乡、亭，只是方便收税或统计人口而设置的统计单元，并非行政区划。否则汉代的州更是一级行政区划了，它连官员（刺史）都设置了，只是刺史不是行政官员，也没有配套的办事班子，所以州是虚设，不是一级行政区划。汉末军阀割据，刺史变成州牧，才成了三级。

2、爵位和官品方面，不同朝代区别也是很大的。例如，汉朝只有王、列侯、关内侯的区别，关内侯没有封地，王爵只能刘姓。后来曹操改革了爵位制度，才有了县侯、乡侯和亭侯的区分，之前只有食邑户数多少的区别。三国恢复了公侯伯子男五等爵位。到了晋朝，增加了亲王和郡王的区别。北魏时开始有了官品。官品本身变化也很大，隋唐时的实际宰相（三省长官）不过是从二品，而清朝的实际宰相（殿阁大学士）则是正一品。但官品本身并不说明什么问题，明清的正一品的权力远远小于隋唐的从二品的权力。

3、直辖市和副省级的雏型，古已有之。例如，唐朝时，县令分好多级，总共六大类，京县为正五品上，畿县为正六品上，上县为从六品上，中县为正七品上，中下县为从七品上，下县为从七品下。明清比较简单粗暴，只有京县是正六品，其他县令全都是正七品。京县之类的，就是现在直辖市、副省级市的雏型。

4、春秋以前，实行分封制度，地方上大致分为国、邑、鄙三级。国就是列国的都城；邑有大、小的区别，大邑叫都，小邑就称邑；鄙是乡鄙。诸侯所建的是国，再封给卿大夫的是采邑，卿大夫封给子孙或家臣（士）的是食田。各级大小封君，都自有其领邑，没有正式的行政区划。

5、最初，是郡比县小。周制，天子地方千里，分为百县，县有四郡，故春秋传曰，上大夫受县，下大夫受郡是也。后来逐渐发展为郡比县大。

6、郡县制，最迟开始于春秋时代，普及于战国，确立于秦朝（秦始皇）。

县通悬，即国君悬在国都以外的飞地。有关设县的记载最早为楚武王时。秦、楚两国的县大致是通过兼并战争吞灭小国后建立的，晋是以大夫封邑为基础而置县的，齐则是通过政治改革改乡鄙为县的。秦、楚的县多归国君直接统治，这也是秦、楚两国公室所以强盛的原因。

郡，从邑，君声。从“邑”，表示与行政区域有关。春秋后期，开始有郡的设置。最早见于记载的为晋惠公元年。郡不如县，不是因为县大郡小，乃因郡的创立，多在边地近敌的所在，地远而荒陋；县则由邑鄙演化而来，地近而富庶，郡、县也就有了好、坏的分别。

战国时期郡已普及于各国，大多位于边地，为巩固国防的需要而建立。且郡已大于县，逐渐形成郡统辖县的两级行政区划制度。

战国时，各国普遍是封君的封邑与郡县并存。秦始皇完成统一后，废除分封制，全国一律以郡县作为地方行政区划，郡县制度始完全确立。

中国古代县级建制从什么时候开始

虽然郡县制在全国范围内推行是秦朝时，但郡与县的开始和发展确实在早秦朝数百年前的春秋时期。春秋时，在晋、齐、楚、秦、吴等大国出现了一种新的地方制度，即今日所谓的“县、郡制”。

楚国的县制

县的设置，在春秋时代秦晋楚三国几乎同时发生，其中以楚国最早、最突出。楚武王僭越称王后，决意要强大楚国，这个篡位者有着极大的野心和魄力，在位不到三年，便出兵伐权，灭掉了权国，这次，他不在同往常一样将新土地赏赐给属臣，而是改权为县，直属于楚王，这就是史学家常称的“春秋第一县”——权县。

楚文王在位期间连灭申、息、邓等国，楚成王灭掉弦、黄、夔等国，楚穆王灭江、六、蓼等国，楚庄王时又灭掉庸国。楚国在这些新站领的土地上设置了许多县。因此顾炎武有“春秋之世，灭人之国，固己为县”的说法。《左传》哀公十七年载楚文王以彭仲爽为令尹，“实县申、息”。

楚国县的长官称为公（爵位），又可称尹（官职）比较有名的有申公斗班，其后又有申公斗克、申公叔侯、申公巫臣，另外有息公屈御寇、勋公钟仪、蔡公弃疾等。

公又是周王所封诸侯的一种称号，楚国既已称王，便以公为县的长官，以此来对抗周室，因此有“楚僭号称王，其守县大夫称公”的说法。

楚国县官的地位非常高，仅次于令尹和司马。楚县尹可以直接升为司马，例如斗克曾有申公升为右司马，公子成由息公升为左司马。最著名的蔡公弃疾更是由蔡公升为司马，后来又夺取了楚国王位，即楚灵王也。县官地位之高又决定了权力之大，县尹可握有兵马，有征兵权和征税权，战争时期还可以担任中军。

楚国将所亡之国改为县，直属中央，除改革楚国政治外，更重要的是加强边防，巩固这些新站领的土地。

晋国的县制

晋国在春秋时设县稍晚于楚国。《左传》僖公二十五年，晋文公攻打原国，后来原国投降，任命赵衰担任原大夫。《左传》僖公二十三年，晋襄公以“先茅之县赏胥臣”。这是所记载的晋国设县的开始。

晋国县的规模和数量较大，一县约一万户。在县中又划分土地，设置別县，別县就是属县。随着晋国的扩张，晋县越来越多，与楚国不同的是，不仅晋君掌握很多县，有的强势的大夫也掌有很多县。《左传》有记载“韩赋七邑，皆成县也；羊舌四族，皆疆家也。晋人若丧韩起、杨肸，五卿八大夫辅韩须、杨石，因其十家久县，长毂九百，其余四十县，遗守四千。”晋平公时已经又四十九县。后来晋国的六卿掌晋与三家分晋应当与此不无关系。

晋国县的长官称为大夫，晋国设郡以前，县长官又成为守。晋县大夫最初多由卿大夫及其子弟担任，晋县大夫同卿大夫的采邑不同，卿大夫采邑可以世袭，而县大夫可以经常更换，并非世袭。

晋国最初设县同楚国相同，大都设在边境上，每个县也可以征兵。县的组织，县大夫下又有县师和舆尉，县师大致与秦汉时期的县丞类似，舆尉与秦汉是的县尉类似，掌管兵役和劳役。另外，县长官可以由国君随意任免等等这些方面上晋国的县比之楚国的县更加先进，不单单是一个军事重镇，还是一个行政组织。

秦国、齐国的县制。

秦国几乎与楚国同时设置了县，但史籍记载的非常少，仅在《史记》中有这样简单的记载：武公十年，“伐邽，冀戎，初县之”。又十一年，“初县杜、郑”。因此秦国县的具体体制不得而知，但根据商鞅变法前秦国的落后情况来说，秦国的县应该不比中原先进。

记载齐国县制的记录也很少，但有《晏子春秋·外篇七》的记载：“昔吾先君桓公予管仲狐与穀，其县十七。”《说苑·臣述》：“令致千家之县于晏子”。齐县较小“四甸为县”或“五鄙为县”“三乡为县，县有县师”。县下设乡、卒、邑等组织，三十家为邑，十邑为卒，十卒为乡，三乡为县。

春秋时代的郡

春秋时，确切记载设郡的只有晋吴两国，但记载也很有限，现所知道的是春秋时，郡的级别低于县，晋国赵简子曾说“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”，就是将县或郡的赋税奖赏给有功者。《史记》有记载吴王夫差“发九郡之兵伐齐”。我想，楚国和齐国等国没有郡的情况下，而吴国设立了郡，可能是因为春秋中后期晋国派人扶持吴国抗衡楚国的时候，将晋国的某些先进制度带到了吴国。

虽然春秋时的郡县相比秦汉时的郡县多有不足，但其突破了周王朝分封制的束缚，开创了新的地方政治体制，是中国古代社会的一大进步。

（参考《春秋史》顾德融朱顺龙著）

中国古代县级建制从什么时候开始

我国的县级建制是十分古老的行政区划和地方行政体系，它的起源可以追塑到二千多年前的春秋时期，后来在战国时各国为了加强中央集权而得以推广。六国统一之后，秦始皇为了不重蹈东周诸侯争霸的覆辙而彻底改分封制为郡县制，县级建制得以正式定制。

从此，县级制度在中国两千多年的历史长河中得以长青不衰、延用至今！

县级建制的优势

县级制度的诞生与盛行并非偶然：

从政治上来说，县级建制避免了周朝分封制时各个诸侯称霸一方、无视中央王权、互相征伐的混乱局面！

从行政上来说，县级建制为中央朝廷更好的管理疆域、加强中央集权等提供了帮助！

从经济上来说，县级建制让政府有效的掌控并解决了社会生产力不断提高之时，各地新兴且不断提升的经济势力与传统旧势力之间的冲突与矛盾！

县级建制的劣势

当然，县级建制除了优势之外，其劣势也非常明显！